蝮蛇的利器近期发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五规划纲要”）对城市更新工作作出系统性、全局性部署，既立足我国城镇化进入存量提质发展新阶段的核心特征，承接了“十四五”时期城市更新行动的实践成果，更针对行业发展的核心堵点逐个响应，是未来五年乃至更长时期我国城市更新工作的根本遵循和行动纲领。作为城市更新领域的从业者，通过系统学习纲要原文，结合行业实践深度研判，对新时期城市更新的战略定位、核心内涵与实施路径有了更为全面深刻的理解。

　　十五五规划纲要相比十四五规划纲要有一些关于城市更新的新提法，不少新提法已在过去几年的中央政治局会议、中央经济工作会议、中央城市工作会议中有所体现，以下重点关注八个方面：

　　“十四五”规划纲要将城市更新置于“全面提升城市品质”章节之下，定位为城镇化建设中的一项专项行动，核心目标是推动城市空间结构优化和品质提升。而十五五规划纲要将城市更新贯穿于新型城镇化战略、土地制度改革、城市治理现代化三大核心板块，在第十九章第三节聚焦土地制度这一核心底层逻辑，明确了存量用地盘活的制度框架，在第三十一章第三节系统构建了城市更新的全链条实施体系，使其成为推动城市发展方式从增量扩张向存量提质转型、推进城市治理体系和治理能力现代化的核心战略抓手。

　　这一定位升级，深刻契合了我国城市发展的客观规律。当前我国常住人口城镇化率已突破67%，城市发展全面告别“大拆大建、外延扩张”的传统模式，进入以存量空间提质增效、城市功能系统优化、多元价值协同提升为核心的高质量发展新阶段。十五五规划纲要对城市更新的部署，是将其作为破解城市发展瓶颈、激活城市内生动力、满足人民群众美好生活需要的综合性、系统性战略举措，标志着我国城市更新工作进入了完善制度、健全体系、构建可持续发展模式的全新阶段。

　　纲要针对城市更新实践中市场主体参与意愿不足、产权制度壁垒突出、规划适配性不足等核心痛点，作出了一系列突破性制度安排，形成了“土地供给-规划适配-实施运营-长效保障”的全周期制度闭环，这也是本次纲要相关部署的核心亮点。

　　纲要第十九章第三节明确提出“推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换，完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，第三十一章第三节进一步配套提出“建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”，形成了存量用地盘活的制度链条。

　　相较于“十四五”规划纲要中“推行功能复合、立体开发”的原则性倡导，十五五规划纲要的部署实现了三大核心突破：一是明确了土地用途“依法合理转换”的合法性，破解老旧商务楼宇、老旧厂房、传统商业设施等存量物业改造中，建筑功能转换与土地用途管制不匹配的核心堵点，为低效空间的业态升级、功能复合提供了制度基础；二是直面工商业用地使用权续期这一市场主体最为关切的产权问题，明确提出完善相关法律法规，稳定了社会资本的长期投资预期，逐步解决城市更新项目“长周期投入与产权期限不匹配”的核心矛盾；三是建立规划调整与功能需求的适配机制，希望打破传统静态规划对存量空间更新的约束，力争实现规划管理从“刚性管控”向“刚性与弹性相结合”的转型，为土地混合开发、空间复合利用提供落地路径。

　　纲要第三十一章第三节系统构建了“高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区，健全城市更新实施机制，构建可持续的城市建设运营投融资体系”的全闭环实施体系，彻底扭转了“十四五”时期以“三改一拆”为核心的任务驱动型思维，建立“需求牵引、问题导向、全周期运营”的现代化治理逻辑。

　　其中，“城市体检”被明确为城市更新的前置环节，强调“先体检、后更新”的科学流程，通过识别城市安全韧性、民生短板、功能效率、业态活力等核心问题，让更新项目紧密贴合群众需求与城市发展需要，避免“为更新而更新”的形象工程、面子工程；“完整社区建设”与“互嵌式社区建设”被作为更新工作的核心落脚点，推动城市更新从“小区硬件改造”向“社区治理升级”延伸，将更新行动与社区公共服务完善、基层治理能力提升、社会群体融合深度绑定，体现了“人民城市人民建，人民城市为人民”的核心理念；“可持续的投融资体系”构建，则突破之前城市更新“财政兜底”的路径依赖，通过土地制度创新、收益平衡机制设计，为社会资本参与城市更新提供了制度保障，推动形成“政府引导、市场运作、公众参与”的多元共治格局。

　　纲要明确提出“加强城市风貌和建筑设计管理，推动城市建筑更好体现中华美学和时代风尚”，相较于“十四五”规划纲要中“推行城市设计和风貌管控，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针”的要求，体现了从物质空间风貌管控到文化传承、人文赋能的深层次升级。

　　这一部署，明确了城市更新不仅是空间的提质，更是城市文脉的赓续与文化自信的彰显。要求城市更新工作必须坚守“保护第一、应保尽保”的原则，严禁以更新名义违法违规拆除历史建筑、破坏城市肌理，在更新全过程中挖掘城市文化价值，让城市建筑既符合现代使用需求，又彰显中华美学精神，留住城市记忆，彰显城市特色。而纲要首次将“加强互嵌式社区建设”写入国家五年规划的城市更新专项内容，互嵌式社区，是基于“相互嵌入式的社会结构和社区环境”核心理念，以空间互嵌为基础、群体互嵌为核心、服务互嵌为支撑、文化互嵌为纽带，推动不同群体、不同功能、不同业态、不同资源在社区场域内共生共融、共建共享的新型社区形态，通过空间更新促进不同社会群体的融合共生，推动城市治理从空间管理向社会治理的深层转型，力争实现物质空间、社会空间、文化空间的协同更新。

　　通过系统对比两个五年规划纲要的相关内容，能够清晰看到我国城市更新工作在五年间的创新升级，这也是十五五规划纲要相关部署的核心所在。

　　十五五规划纲要为城市更新工作指明了方向，作为行业从业者，必须深刻把握纲要的核心内涵，坚持系统观念、底线思维、人民至上，推动各项部署落地见效，重点要把握好三个方向。

　　第一，加快配套制度落地，让政策直达市场主体。聚焦纲要明确的土地用途转换、工商业用地续期、规划调整机制等核心制度，提前做好地方性配套实施细则，明确政策适用范围、审批流程、负面清单，破解城市更新的关键问题。尤其要针对商务楼宇更新、老旧厂房改造等经营性项目，建立标准化的用途转换审批流程，完善用地续期的操作规范，稳定市场预期，充分激发社会资本的参与积极性。

　　第二，构建可持续运营模式，推动城市更新良性循环。打破“重建设、轻运营”的传统模式，将长效运营作为城市更新项目的核心前提，针对不同类型的更新项目构建差异化的收益平衡机制。对老旧小区改造等公益类项目，统筹整合社区经营性资源，建立“改造+运营+管理”一体化的长效机制；对低效楼宇、老旧厂区等经营性项目，通过功能转换、业态升级提升资产价值，实现项目投入与收益的动态平衡；对片区更新项目，统筹区域内经营性与公益性项目，实现整体盈亏平衡，构建可持续的投融资模式。

　　第三，坚持以人民为中心，推动城市更新与社区治理深度融合。始终把群众需求作为城市更新的出发点和落脚点，建立居民全程参与的工作机制，从方案设计到施工建设、再到后期管理，充分听取群众意见，引导群众全程监督，实现从“要我改”到“我要改”的转变。同时，以完整社区、互嵌式社区建设为抓手，通过空间更新完善社区治理体系，搭建社区共治平台，推动城市更新不仅实现空间的提质，更实现基层治理能力的提升，让城市真正成为人民群众高品质生活的空间。

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